Συνέντευξη του I. Κ. Μαντζουράνη στην Εκπομπή “Ανοιχτά Θέματα”, ΕΡΤ2 – 1984

1 . Πώς βλέπει η πολιτική εξουσία τη γραφειοκρατία;

2. Γιατί παρ’ όλες τις προσπάθειες που έγιναν μέχρι σήμερα, δεν υπήρξαν θετικά αποτελέσματα;

3. Τι συγκεκριμένα μέτρα πάρθηκαν;

4. Πώς έχει γίνει η αποκέντρωση;

5. Ποιά είναι η σχέση κράτους-πολίτη σήμερα;

6. Μπορείτε να αναφέρετε ορισμένα μέτρα απλοποίησης διαδικασιών;

1. Η προσπάθεια ακριβούς προσδιορισμού του περιεχομένου της έννοιας “γραφειοκρατία” αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση οποιασδήποτε σοβαρής απόπειρας ερμηνείας και υπέρβασης δηλαδή ξεπεράσματος ή θεραπείας του γραφειοκρατικού φαινομένου.    Κι αυτό γιατί ο όρος “γραφειοκρατία” είναι πολυσήμαντος. Και μάλιστα σε τέτοιο βαθμό, ώστε η χρήση του δημιουργεί πολλές φορές σύγχυση, ως προς το τι εννοεί εκείνος που αναφέρεται σ’ αυτόν.

Γι αυτό το λόγο οφείλω καταρχήν να διευκρινίσω αφενός τι εννοώ με τον όρο “γραφειοκρατία” και αφετέρου ποιό είναι το περιεχόμενο, με το οποίο    χρησιμοποιείται στη σημερινή συζήτηση.

Σε γενικές γραμμές, δύο είναι οι σύγχρονες προσεγγίσεις του όρου “γραφειοκρατία”.    Η πρώτη αφορά την οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης και εκδηλώνεται στο πλαίσιο της κοινωνιολογικής ανάλυσης του Max Weber.    Η δεύτερη αφορά την παθολογία της οργάνωσης και λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης και εκδηλώνεται στο πλαίσιο της μαρξιστικής ανάλυσης.

(1)  Η Βεμπεριανή προσέγγιση του όρου “γραφειοκρατία” αποδίδει ένα σύστημα ορθολογικής  (δηλαδή τόσο αποτελεσματικής όσο κα ι αποδοτικής)  οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης, το οποίο στηρίζεται:

α) Στην  ιεραρχική διάρθρωση των διοικητικών μονάδων.

β) Στην κατανομή του διοικητικού έργου μεταξύ οργάνων που ασκούν συγκεκριμένες, συμπληρωματικές μεταξύ τους και εκ των προτέρων και κατά τρόπο γενικό και απρόσωπο καθορισμένες, αρμοδιότητες.

γ)   Στην ύπαρξη ενός συνόλου ειδικευμενών υπαλλήλων καριέρας, που εργάζονται στη δημόσια διοίκηση κατά πλήρη απασχόληση και που υπάγονται σε ένα καθεστώς κανονιστικού χαρακτήρα.

(2) Αντίθετα η μαρξιστική” προσέγγιση του όρου “γραφειοκρατία” αποδίδει ένα φαινόμενο παθολογίας, δηλαδή αρρώστιας της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης.    Αυτό το φαινόμενο εντοπίζεται κύρια σε μια κατάσταση που τα διοικητικά όργανα, κατά παράβαση των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και δημοκρατίας και έξω από κάθε θεσμική ρύθμιση,  επεμβαίνουν και είτε υποκαθιστούν τα κατά το Σύνταγμα αρμόδια για τη χάραξη της πολιτικής γραμμής πολιτειακά όργανα  (ιδίως δηλαδή την Κυβέρνηση )  είτε παρεμβάλλουν εμπόδια στην εφαρμογή αυτής της πολιτικής,   ιδίως μέσα από μια συμπεριφορά εμμονής σε διαδικαστικές λεπτομέρειες.

Στη σημερινή συζήτηση ο όρος “γραφειοκρατία” χρησιμοποιείται με την δεύτερη έννοια που αφορά την παθολογία της δημόσιας Διοίκησης και αναφέρεται σε δυσλειτουργικά φαινόμενα όπως λ.χ. ότι ο πολίτης καθυστερεί να πάρει τη σύνταξη του, ότι ταλαιπωρείται από υπουργέ ίο σε υπουργείο ή από γραφείο σε γραφείο για τη διεκπεραίωση μιας υπόθεσης του και άλλα πολλά.

2.    Γιατί ακόμη και στις λίγες περιπτώσεις όπου πέρα από γενικότητες και ευχολόγια υπήρξε πολιτική βούληση για ουσιαστική αντιμετώπιση του γραφειοκρατικού φαινομένου,  έλειπε είτε η γνώση είτε η δύναμη είτε και η γνώση και η δύναμη για την υλοποίηση αυτής της πολιτικής βούλησης. Κύρια όμως έλειπε το κίνητρο διαμόρφωσης και εφαρμογής μιας πολιτικής πάταξης της γραφειοκρατίας. Κι αυτό γιατί η Δεξιά ήθελε τη Δημόσια Διοίκηση όχι εργαλείο εξυπηρέτησης του πολίτη, αλλά όργανο επιβολής, καταπίεσης και συναλλαγής. Γι’ αυτό άλλωστε οργάνωσε το διοικητικό μηχανισμό του κράτους έξω και ερήμην του λαού. Έτσι μέσα από το γραφειοκρατικό συγκεντρωτισμό με τις πολυδαίδαλες διαδικασίες οικοδομήθηκε και επιβίωσε η σχέση εξάρτησης του πολίτη από το Κράτος, το πελατειακό σύστημα και τελικά η αποξένωση του πολίτη από την πολιτεία, ενώ παράλληλα αναπτύχθηκε η καχυποψία και εχθρότητα του πολίτη προς το Κράτος και την υπαλληλία που τον αντιμετωπίζει ως υπήκοο και διοικούμενο και όχι ως άνθρωπο και πολίτη.

3. Οι παρεμβάσεις της Κυβέρνησης της Αλλαγής στη Δημόσια Διοίκηση στοχεύουν στον εκδημοκρατισμό και εκσυγχρονισμό του διοικητικού μηχανισμού του κράτους και μέσα από την πραγμάτωση αυτών των δύο στόχων στην καταπολέμηση της γραφειοκρατίας. Η πραγμάτωση αυτών των στόχων όμως απαιτεί μακροχρόνια προσπάθεια και θεσμικές αλλαγές. Γι’ αυτό και τα σχετικά μέτρα της Κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ    είναι θεσμικά με μακροπρόθεσμες επιπτώσεις.    Θεμελιώδη σημασία έχουν τα μέτρα που επιδιώκουν την αποσυγκέντρωση και την αποκέντρωση γιατί ανοίγουν τους θεσμούς του κράτους στο λαό και πλησιάζουν την εξουσία στον πολίτη.

Οι όροι  “αποσυγκέντρωση” και  “αποκέντρωση” όμως χρειάζονται προσδιορισμό και αποσαφήνιση.

α.    Η αποσυγκέντρωση είναι σύστημα διοικητικής οργάνωσης, το οποίο λειτουργεί στο πλαίσιο του συγκεντρωτικού συστήματος και απόβλεπε ι όχι στο ξεπέρασμα αυτού του τελευταίου, αλλά στη βελτίωση του και στην αντιμετώπιση ορισμένων ελαττωμάτων του. Ειδικότερα είναι το σύστημα που αποβλέπει στην διοικητική αποσυμφόρηση της πρωτεύουσας με την απομάκρυνση, όσο αυτό είναι εφικτό, των κεντρικών διοικητικών οργάνων που ασκούν την αποφασιστική αρμοδιότητα τους σ’ όλη την επικράτεια, από ένα συγκεκριμένο χώρο  (συνήθως την πρωτεύουσα), στον οποίο είναι συγκεντρωμένα. Όπως είναι φυσικό η αποσυγκέντρωση είναι όχι αυτοσκοπός διοικητικής μεταρρύθμισης αλλά απλώς ένα μεταβατικό στάδιο, για να γίνει το πέρασμα από τη συγκέντρωση στην αποκέντρωση.

β.    Αντίθετα η αποκέντρωση βρίσκεται στον αντίποδα της συγκέντρωσης και είναι το σύστημα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης, που στηρίζεται αφενός στη διαίρεση της χώρας σε ενιαίες  (συνήθως)  περιφέρειες και αφετέρου στην ύπαρξη και θεσμική κατοχύρωση αντίστοιχων περιφερειακών κρατικών οργάνων, τα οποία ασκούν αποφασιστικές αρμοδιότητες στο πλαίσιο αυτών των περιφερειών. Η έκταση των αποφασιστικών -αρμοδιοτήτων.

που παραχωρούνται κάθε φορά στα περιφερειακά – δηλαδή στα αποκεντρωμένα – όργανα, ποικίλλει από κράτος σε κράτος.

Στην Ελλάδα η έκταση της αποφασιστικής αρμοδιότητας των περιφερειακών οργάνων του Κράτους καθορίζεται στο άρθρο ΊΟΊ παρ.3 του Συντάγματος του 1975, όπου ορίζεται ότι “τα περιφερειακά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα στις υποθέσεις της περιφέρειας τους”. Αυτή η ρύθμιση όχι μόνο επιτρέπει, αλλά αντίθετα επιβάλλει την ανάπτυξη μιας πολιτικής πλήρους και ολοκληρωμένης αποκέντρωσης. Αυτό ακριβώς είναι και ο στόχος της Κυβέρνησης της Αλλαγής, στόχος που ήδη έχει αρχίσει να πραγματοποιείται.

Ενδεικτικά επισημαίνω τα ακόλουθα μέτρα:

ι)   Σαφής οριοθέτηση του δημόσιου τομέα  {ν.1256/82).

ιι)  Νέοι οργανισμοί υπουργείων και Ν.Π.Δ.Δ.   (ν.1256/82, 1288/82).

ιιι) Κατάργηση Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και αναδιοργάνωση των νομικών διευθύνσεων κάθε υπουργείου (ν.1256/82).

ιν)    Κατάργηση του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών από το Ελεγκτικό Συνέδριο (ν.

ν)    Ενιαίο Βαθμολόγιο και Μισθολόγιο των δημοσίων υπαλλήλων , σύντμηση υπαλληλικής ιεραρχίας, μεταφορά αρμοδιοτήτων στους κατώτερους βαθμούς της υπαλληλικής ιεραρχίας, κάθετη αποκέντρωση κλπ.

νι)    Κατάργηση πολυθεσίας  {ν.1256/82).

νιι) Μονιμοποίηση εκτάκτων – ενιαία σχέση εργασίας στη Δημόσια Διοίκηση   (ν.1476/84).

νιιι)    Μοριακό σύστημα προσλήψεων στο Δημόσιο Τομέα με αντικειμενικά, αξιοκρατικά και κοινωνικά κριτήρια (ν.1320/82).

ιχ)  Ίδρυση Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης  (ν. 1388/83)

χ)  Εκδημοκρατισμός συνδικαλιστικού κινήματος δημοσίων υπαλλήλων  (ν.1264/82).

χι)    Κατάργηση φακέλλων δημοσίων υπαλλήλων  (ν,1400/83).

χιι)    Καθιέρωση νέου συστήματος αξιολόγησης ουσιαστικών προσόντων δημοσίων υπαλλήλων   (ν. 1400/83) .

χιιι)  Εισαγωγή της πληροφορικής στη Δημόσια Διοίκηση.

χιν) Σύσταση αιρετών νομαρχιακών και επαρχιακών συμβουλίων (ν.1235/82, 1416/84).

χν)  Εκχώρηση αρμοδιοτήτων από τα Υπουργεία στις Νομαρχίες   (Π.Δ.  330  – 337 κ.ά.).

χνι) Ενίσχυση των Ο.Τ.Α. με αρμοδιότητες και πόρους.

χν11)  Θεσμοί λαϊκής συμμετοχής στην άσκηση της εξουσίας.

Α. Τόσο η αποκέντρωση όσο και η αποσυγκέντρωση σε οριζόντιο επίπεδο υλοποιούνται με τα μέτρα:

α) μεταφορά αρμοδιοτήτων και πόρων από το Κέντρο στην περιφέρεια δηλαδή στις Νομαρχίες και τους Ο.Τ.Α. Για παράδειγμα η πριμοδότηση και οι οικονομικές ενισχύσεις των αγροτών εγκρίνονται από το νομάρχη και όχι από τον Υπουργό Γεωργίας

β)  η σύσταση των αιρετών νομαρχιακών και επαρχιακών συμβουλίων

γ) η ενίσχυση της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. με την κατάργηση του ελέγχου σκοπιμότητας των πράξεων τους από τον Νομάρχη και τη μεταφορά πόρων από τον Κρατικό προϋπολογισμό

δ)  η σύσταση αιρετών συμβουλίων διαμερισμάτων και συνοικιακών συμβουλίων.

Αξιοσημείωτο είναι ότι με την κάθετη αποκέντρωση, δηλαδή με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων στους κατώτερους υπαλλήλους, περίπου το 9 0% των εγγράφων δεν υπογράφεται από τον Υπουργό ή τον Γενικό Γραμματέα, αλλά το πολύ από τον Διευθυντή ή Τμηματάρχη.   Έτσι μειώνεται ο χρόνος διεκπεραίωσης των εγγράφων στο 1/3 του χρόνου που απαιτείτο μέχρι σήμερα.

5. Σήμερα η σχέση κράτους-πολίτη μεταβάλλεται, σε  ισότιμη και όχι εξουσιαστική σχέση διοίκησης-διοικουμένου, “κράτους – υπηκόου” όπως ήταν μέχρι πρόσφατα.

Η Δημόσια Διοίκηση πρέπει και οφείλει να είναι “ανοιχτή” στους πολίτες, που έχουν δικαίωμα, αλλά και υποχρέωση, συμβολής στην απρόσκοπτη λειτουργία της.    Με αυτό το πνεύμα συστήθηκαν τα Γραφεία Πληροφόρησης και Ενημέρωσης των Πολιτών σ’ όλες τις δημόσιες υπηρεσίες και η Υπηρεσία Σχέσεων Κράτους-Πολίτη που. λειτουργεί στο Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης. Με αυτό το πνεύμα επίσης έχει συνταχθεί το αντιγραφειοκρατικό νομοσχέδιο που σύντομα πρόκειται να κατατεθεί στη Βουλή προς ψήφιση, θα αποτέλεσε ι τον “καταστατικό χάρτη” των σχέσεων κράτους-πολίτη και καθιερώνει νέους θεσμούς όπως π.χ. το δικαίωμα πρόσβασης του πολίτη στις πληροφορίες που τον αφορούν, η υποχρέωση των υπηρεσιών να ενημερώνουν τους πολίτες για την πορεία της υπόθεσης τους και ποιος συγκεκριμένος υπάλληλος την χειρίζεται έτσι ώστε να μην υπάρχει ανωνυμία και ανευθυνότητα, κ.ά.

Άλλωστε, όλοι οι νέοι θεσμοί που υλοποιούν συμμετοχή των πολιτών, όπως τα νομαρχιακά συμβούλια, οι κοινωνικοποιήσεις, η συμμετοχή των εκπροσώπων των δημοσίων υπαλλήλων στα υπηρεσιακά συμβούλια κ.ά. καθιερώνουν και κατοχυρώνουν μια άλλη σχέση κράτους-πολίτη.

6 . Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η χορήγηση πιστοποιητικών συνταξιοδοτικής κατάστασης. Σ’ αυτή την περίπτωση, οι ενδιαφερόμενοι συνταξιούχοι υποβάλλουν την αίτηση στην είσοδο του κτιρίου του Υπουργείου Οικονομικών και περιμένουν να γραφεί την  ίδια στιγμή το πιστοποιητικό για να το παραλάβουν. Εκεί όπου απαιτείται ειδική έρευνα και είναι αδύνατη η άμεση χορήγηση πιστοποιητικού ο συνταξιούχος ειδοποιείται τηλεφωνικά για την παραλαβή ή στέλνεται ταχυδρομικά το ενλόγω πιστοποιητικό.

Άλλο παράδειγμα είναι ότι δεν απαιτείται πλέον για την εγγραφή στα γυμνάσια και ΑΕΙ πιστοποιητικό γέννησης, αλλά χρησιμοποιούνται τα ληξιαρχικά στοιχεία γέννησης που υπάρχουν στο νηπιαγωγείο ή Δημοτικό.

Επίσης με τα π.δ.  430/1981 και  1145/1981 απλουστεύθηκαν οι διαδικασίες χορήγησης άδειας λειτουργίας βιομηχανιών και βιοτεχνιών επεξεργασίας γάλακτος, που χορηγείται πια με απόφαση του Νομάρχη και της άδειας λειτουργίας βιομηχανιών και βιοτεχνιών παρασκευής κρεατοσκευασμάτων. Ακόμη σημαντική απλοποίηση έχει γίνει στην έκδοση των οικοδομικών αδειών. Στον ΟΑΕΔ καθιερώθηκε η αυθημερόν χορήγηση της βεβαίωσης εξόφλησης σε οφειλέτες παλιών εσόδων,  ενώ ακολουθείται η τηλεφωνική γνωστοποίηση των εγκριτικών αποφάσεων του Διοικητικού Συμβουλίου του ΟΑΕΔ στους εργοδότες που ζητούν την υπαγωγή τους στα προγράμματα επιχορήγησης εργοδοτών, με αποτέλεσμα να έχει ο εργοδότης δυνατότητα πρόσληψης προσωπικού μέσα σε είκοσι τέσσερις ώρες.

Με το Π.Δ.  218/83 οι συντάξεις όλων των ταμείων πρέπει να εκδίδονται σε χρονικό διάστημα 2 μηνών. Στην περίπτωση που αυτό είναι αδύνατο, δίνεται προσωρινή σύνταξη.

Τα νοσηλεία των ασφαλισμένων στο ΤΣΜΕΔΕ καταβάλλονται αυθημερόν για τα απλά περιστατικά.

Στο IΚΑ σαν πρώτιστο αποδεικτικό στοιχείο για την ηλικία των ασφαλισμένων του ΙΚΑ ορίζεται με το Ν.1305/1982 η αστυνομική ταυτότητα,

Αυτά βέβαια είναι μερικά από τα μέτρα απλούστευσης των διαδικασιών που έχουν ληφθεί έως σήμερα. Υπάρχουν όμως ακόμη αρκετές πρωτοβουλίες του Υπουργείου Προεδρίας της Κυβέρνησης για την πάταξη της γραφειοκρατίας, που, σε συνεργασία με τα συναρμόδια υπουργεία, πρόκειται να τεθούν σε εφαρμογή γρήγορα, όπως π.χ. η αποδεικτικότητα των στοιχείων ταυτότητας σε αντικατάσταση πιστοποιητικών, η έκδοση του Οδηγού του Πολίτη, η μηχανοργάνωση του πρωτοκόλλου των Υπουργείων και άλλα συναφή μέτρα που συμβάλλουν στη σταθερή βελτίωση της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης.