«Έτσι χτυπάμε τη γραφειοκρατία»

του ΓΙΩΡΓΟΥ  ΓΑΤΟΥ

Συζήτηση με τον γενικό γραμματέα του Υπουργείου Προεδρίας Γιάννη Μαντζουράνη

ΑΠΟΣΥΓΚΕΝΤΡΩΣΗ ΚΑΙ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ ΟΙ ΔΥΟ ΒΑΣΙΚΟΙ ΣΤΟΧΟΙ – ΚΛΕΙΔΙΑ ΤΗΣ ΕΠΙΤΥΧΙΑΣ

ΣΥΖΗΤΗΣΗ με τον Γιάννη Μαντζουράνη, γενικό γραμματέα του Υπουργείου Προεδρίας – για τη γραφειοκρατία. Το θέμα από πάντα καυτό και πολυσυζητημένο. Αλλά και τώρα ιδιαίτερα επίκαιρο. Κάποια βήματα για την αντιμετώπισή της, αλλού δειλά και αλλού θαρραλέα. Αλλά σε κάθε περίπτωση με μια βούληση πολιτική, προσανατολισμένη να διορθώσει σε ό,τι μπορεί να διορθώσει, να απαμβλύνει τις επιπτώσεις στη ζωή του κράτους και του πολίτη.

Μέσα από ποιες προσεγγίσεις, από ποιους δρόμους πλησιάζουμε το φαινόμενο; Μέσα από τέτοιες προσεγγίσεις, από ποιους δρόμους πλησιάζουμε το φαινόμενο; Μέσα από ποιες ερμηνείες και προσπελάσεις αγγίζουμε και αναλύουμε αυτόν καθαυτό τον όρο;

Ο Γιάννης Μαντζουράνης διευκρινίζει πως δυο είναι οι σύγχρονοι δρόμοι που μπορούμε επιστημονικά να προσεγγίσουμε τον όρο «γραφειοκρατία». Η πρώτη αφορά  την οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης και εκδηλώνεται στο πλαίσιο της κοινωνιολογικής ανάλυσης του Μαρξ Βέμπερ. Η δεύτερη ξεκινάει από την παθολογία της οργάνωσης και λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης και εδράζεται στο πλαίσιο της μαρξιστικής ανάλυσης. Και υπογραμμίζει:

«Η βεμπεριανή προσέγγιση του όρου «γραφειοκρατία» αποδίδει ένα σύστημα ορθολογικής (δηλαδή τόσο αποτελεσματικής όσο και αποδοτικής) οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης, το οποίο στηρίζεται:

• Στην ιεραρχική διάρθρωση.
• Στην κατανομή του διοικητικού έργου μεταξύ οργάνων που ασκούν συγκεκριμένες, συμπληρωματικές μεταξύ τους και εκ των προτέρων και κατά τρόπο γενικό και απρόσωπο καθορισμένες, αρμοδιότητες.
• Στην ύπαρξη ενός συνόλου ειδικευμένων υπαλλήλων καριέρας, που εργάζονται στη Δημόσια Διοίκηση με πλήρη απασχόληση και που υπάγονται σε ένα καθεστώς κανονιστικού χαρακτήρα.

Αντίθετα, η μαρξιστική προσέγγιση του όρου «γραφειοκρατία» αποδίδει  ένα φαινόμενο παθολογίας, δηλαδή αρρώστιας της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης. Αυτό το φαινόμενο εντοπίζεται κύρια σε μια κατάσταση που τα διοικητικά όργανα, κατά παράβαση των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και δημοκρατίας και έξω από κάθε θεσμική ρύθμιση, επεμβαίνουν και είτε υποκαθιστούν τα κατά το Σύνταγμα αρμόδια για τη χάραξη της πολιτικής γραμμής πολιτειακά όργανα (ιδίως δηλαδή την κυβέρνηση), είτε παρεμβάλλουν εμπόδια στην εφαρμογή αυτής της πολιτικής, ιδιαίτερα μέσα από μια πάγια συμπεριφορά εμμονής σε διαδικαστικές λεπτομέρειες που τελικά αποβαίνουν σε δυσλειτουργία της κρατικής μηχανής και ταλαιπωρίας του πολίτη. Κλασικό παράδειγμα η ταλαιπωρία από υπουργείο σε υπουργείο και από γραφείο σε γραφείο για τη διεκπεραίωση μιας απλής υπόθεσης».

Ο συνομιλητής μου ξεκαθαρίζει ότι η συζήτησή μας θα είναι πιο πρακτική και αποδοτική αν προσανατολιστεί προς τη μαρξιστική προσέγγιση του φαινομένου. Και στην ερώτηση γιατί δεν αντιμετωπίστηκε δραστικά από χρόνια το γραφειοκρατικό φαινόμενο της δημόσιας ζωής, απαντάει:

«Γιατί ακόμη και στις λίγες περιπτώσεις όπου πέρα από γενικότητες και ευχολόγια υπήρξε πολιτική βούληση για ουσιαστική αντιμετώπιση του γραφειοκρατικού φαινομένου, έλειπε είτε η γνώση είτε η δύναμη είτε η γνώση και η δύναμη για την υλοποίηση αυτής της πολιτικής βούλησης. Κύρια όμως έλειπε το κίνητρο διαμόρφωσης και εφαρμογής μιας πολιτικής πάταξης της γραφειοκρατίας. Κι αυτό γιατί η Δεξιά ήθελε τη Δημόσια Διοίκηση όχι εργαλείο εξυπηρέτησης του πολίτη, αλλά όργανο επιβολής, καταπίεσης και συναλλαγής. Γι’ αυτό άλλωστε οργάνωσε το διοικητικό μηχανισμό του κράτους έξω και ερήμην του λαού.

Έτσι μέσα από το γραφειοκρατικό συγκεντρωτισμό με τις πολυδαίδαλες διαδικασίες οικοδομήθηκε και επιβίωσε η σχέση εξάρτησης του πολίτη από το κράτος, το πελατειακό σύστημα και τελικά η αποξένωση του πολίτη από την πολιτεία. Ενώ παράλληλα αναπτύχθηκε η καχυποψία και εχθρότητα του πολίτη προς το κράτος, το πελατειακό σύστημα και τελικά η αποξένωση του πολίτη από την πολιτεία. Ενώ παράλληλα αναπτύχθηκε η καχυποψία και εχθρότητα του πολίτη προς το κράτος και την υπαλληλία, που τον αντιμετωπίζει σαν υπήκοο και διοικούμενο και όχι σαν άνθρωπο και πολίτη».

• Και σήμερα; Πώς αντιμετωπίζει η κυβέρνηση της Αλλαγής το γραφειοκρατικό φαινόμενο; Με ποιο προσανατολισμό; Με ποια συγκεκριμένα μέτρα; Άλλωστε δεν πρέπει να ξεχνάμε πως ένα από τα κύρια προεκλογικά συνθήματα και από τις θεμελιώδεις προγραμματικές θέσεις του ΠΑΣΟΚ ήταν το χτύπημα του πολύποδα της νεοελληνικής γραφειοκρατίας. Πού στοχεύει με τις παρεμβάσεις της η κυβέρνηση για να απαμβλύνει το ζωτικό και πολυδαίδαλο αυτό πρόβλημα της δημόσιας ζωής;

«Οι παρεμβάσεις της κυβέρνησης της Αλλαγής στη Δημόσια Διοίκηση στοχεύουν στον εκδημοκρατισμό και εκσυγχρονισμό του διοικητικού μηχανισμού του κράτους, και μέσα από την πραγμάτωση αυτών των δύο στόχων στην καταπολέμηση της γραφειοκρατίας. Η πραγμάτωση αυτών των στόχων όμως απαιτεί μακροχρόνια προσπάθεια και θεσμικές αλλαγές. Γι’ αυτό και τα σχετικά μέτρα της κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ είναι θεσμικά με μακροπρόθεσμες επιπτώσεις. Θεμελιώδη σημασία έχουν τα μέτρα που επιδιώκουν την αποσυγκέντρωση και την αποκέντρωση γιατί ανοίγουν τους θεσμούς του κράτους στο λαό και πλησιάζουν την εξουσία του πολίτη».

Οι δύο στόχοι

Στη συνέχεια ο συνομιλητής μου προσδιορίζει και αποσαφηνίζει τους όρους – στόχους «αποσυγκέντρωση» και «αποκέντρωση». Χαρακτηρίζει την «αποσυγκέντρωση» σύστημα διοικητικής οργάνωσης, ένα στάδιο μεταβατικό, που αποβλέπει στην αποσυμφόρηση της πρωτεύουσας από τη συγκέντρωση κεντρικών διοικητικών οργάνων με αποφασιστικές αρμοδιότητες σε όλη την επικράτεια. Λέει για την «αποκέντρωση» ότι βρίσκεται στον αντίποδα της συγκέντρωσης και είναι σύστημα οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης που στηρίζεται από τη μια στη διαίρεση της χώρας σε ενιαίες περιφέρειες και από την άλλη στην ύπαρξη και θεσμική κατοχύρωση αντίστοιχων περιφερειακών οργάνων με αποφασιστικές αρμοδιότητες.      

Και κατονομάζει ενδεικτικά τα μέτρα αποκέντρωσης, τα μέτρα ενάντια στη γραφειοκρατία που μέχρι τώρα έχει πάρει η κυβέρνηση:

«Στην Ελλάδα η έκταση της αποφασιστικής αρμοδιότητας των περιφερειακών οργάνων του κράτους καθορίζεται στο άρθρο 101 παρ. 3 του Συντάγματος του 1975, όπου ορίζεται ότι «τα περιφερειακά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα στις υποθέσεις της περιφέρειάς τους». Αυτή η ρύθμιση όχι μόνο επιτρέπει, αλλά αντίθετα επιβάλλει την ανάπτυξη μιας πολιτικής πλήρους και ολοκληρωμένης αποκέντρωσης. Αυτό ακριβώς είναι και ο στόχος της κυβέρνησης της Αλλαγής, στόχος που ήδη έχει αρχίσει να πραγματοποιείται.

«Ενδεικτικά επισημαίνω τα ακόλουθα μέτρα:

• Σαφής οριοθέτηση του Δημόσιου Τομέα (ν.1256/82).
• Νέοι οργανισμοί υπουργείων και Ν.Π.Δ.Δ. (ν. 1256/82, 1288/82).
• Κατάργηση Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και αναδιοργάνωση των νομικών διευθύνσεων κάθε υπουργείου (ν. 1256/82).
• Κατάργηση του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
• Ενιαίο Βαθμολόγιο και Μισθολόγιο των δημοσίων υπαλλήλων, σύντμηση υπαλληλικής ιεραρχίας, κάθετη αποκέντρωση κλπ.
• Κατάργηση πολυθεσίας (ν.1256/82).
• Μονιμοποίηση εκτάκτων – ενιαία σχέση εργασίας στη Δημόσια Διοίκηση (ν. 1476/84).
• Μοριακό σύστημα προσλήψεων στο Δημόσιο Τομέα με αντικειμενικά, αξιοκρατικά και κοινωνικά κριτήρια (ν.1320/82).
• Ίδρυση Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης (ν.1388/83).
• Εκδημοκρατισμός συνδικαλιστικού κινήματος δημοσίων υπαλλήλων (ν. 1264/82).
• Κατάργηση φακέλων δημοσίων υπαλλήλων (ν. 1400/83).
• Καθιέρωση νέου συστήματος αξιολόγησης ουσιαστικών προσόντων δημοσίων υπαλλήλων (ν. 1400/83).
• Εισαγωγή της Πληροφορικής στη Δημόσια Διοίκηση.
• Σύσταση αιρετών νομαρχιακών και επαρχιακών συμβουλίων (ν. 1235/82, 1416/84).
• Εκχώρηση αρμοδιοτήτων από τα Υπουργεία στις Νομαρχίες (Π.Δ. 330 – 337 κ.ά.).
• Ενίσχυση των Ο.Τ.Α. με αρμοδιότητες και πόρους.
• Θεσμοί λαϊκής συμμετοχής στην άσκηση της εξουσίας».
• Αλλά με τι τρόπο υλοποιούνται τα μέτρα αυτά; Πώς πρακτικά μπαίνουνε σε ενέργεια;

Ο Γιάννης Μαντζουράνης επισημαίνει:

«Τόσο η αποκέντρωση όσο και η αποσυγκέντρωση σε οριζόντιο επίπεδο υλοποιούνται:

• Με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων και πόρων από το Κέντρο στην περιφέρεια, δηλαδή στις Νομαρχίες και τους Ο.Τ.Α. Για παράδειγμα η πριμοδότηση και οι οικονομικές ενισχύσεις των αγροτών εγκρίνονται από το νομάρχη και όχι από τον υπουργό Γεωργίας.
• Με τη σύσταση των αιρετών νομαρχιακών και επαρχιακών συμβουλίων.
• Με την ενίσχυση της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α., με την κατάργηση του ελέγχου σκοπιμότητας των πράξεών τους από τον κρατικό υπολογισμό.
• Με τη σύσταση αιρετών συμβουλίων διαμερισμάτων και συνοικιακών συμβουλίων».

Και προσθέτει:

«Αξιοσημείωτο είναι ότι με την κάθετη αποκέντρωση, δηλαδή με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων στους κατώτερους υπαλλήλους, περίπου το 90% των εγγράφων δεν υπογράφεται από τον Υπουργό ή τον Γενικό Γραμματέα, αλλά το πολύ από τον Διευθυντή ή Τμηματάρχη. Έτσι μειώνεται ο χρόνος διεκπεραίωσης των εγγράφων στο 1/3 του χρόνου που απαιτείτο μέχρι σήμερα».

Καίριο πρόβλημα

Οι σχέσεις κράτους – πολίτη είναι ένα καίριο πολιτικό και κοινωνικό πρόβλημα στις λειτουργίες μιας σύγχρονης κοινωνίας. Και το πρόβλημα αυτό που καθορίζει τη συμπεριφορά των ανθρώπων απέναντι στη δημόσια μηχανή και ταυτόχρονα τη συμπεριφορά του δημόσιου φορέα στον πολίτη, που προσδιορίζει και προσδιορίζεται από τη δημόσια ζωή, έχει ακριβώς τη βάση του και τη διαμόρφωσή του στη γραφειοκρατία.

• Πώς είναι σήμερα οι σχέσεις κράτους – πολίτη; Πώς θα ’θελε η σημερινή κυβέρνηση τη Δημόσια Διοίκηση απέναντι στον απλό Έλληνα πολίτη;

«Σήμερα η σχέση κράτους – πολίτη μεταβάλλεται σε ισότιμη και όχι εξουσιαστική σχέση διοίκησης – διοικούμενου, «κράτους – υπηκόου» όπως ήταν μέχρι πρόσφατα.

Η Δημόσια Διοίκηση πρέπει και οφείλει να είναι «ανοιχτή» στους πολίτες, που έχουν δικαίωμα, αλλά και υποχρέωση, συμβολής στην απρόσκοπτη λειτουργία της. Με αυτό το πνεύμα συστήθηκαν τα Γραφεία Πληροφόρησης και Ενημέρωσης των πολιτών σ’ όλες τις δημόσιες υπηρεσίες και η Υπηρεσία Σχέσεων Κράτους – Πολίτη που λειτουργεί στο Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης.

Με αυτό το πνεύμα επίσης έχει συνταχθεί το αντιγραφειοκρατικό νομοσχέδιο που σύντομα πρόκειται να κατατεθεί στη Βουλή προς ψήφιση, θα αποτελέσει τον «καταστικό χάρτη» των σχέσεων κράτους – πολίτη και καθιερώνει νέους θεσμούς όπως π.χ. το δικαίωμα πρόσβασης του πολίτη στις πληροφορίες  που τον αφορούν, η υποχρέωση των υπηρεσιών να ενημερώνουν τους πολίτες για την πορεία της υπόθεσής τους και ποιος συγκεκριμένος υπάλληλος την χειρίζεται, έτσι ώστε να μην υπάρχει ανωνυμία και ανευθυνότητα κ.ά.

Άλλωστε, όλοι οι νέοι θεσμοί που υλοποιούν συμμετοχή των πολιτών, όπως τα Νομαρχιακά Συμβούλια, οι κοινωνικοποιήσεις, η συμμετοχή των εκπροσώπων των δημοσίων υπαλλήλων στα υπηρεσιακά συμβούλια κ.ά. καθιερώνουν και κατοχυρώνουν μια άλλη σχέση κράτους – πολίτη».

Απλούστευση

Η συζήτηση τελειώνει. Ο Γιάννης Μαντζουράνης δίνει ορισμένα μέτρα απλοποίησης των διαδικασιών, μια πρώτη πρακτική αντιμετώπιση του φαινομένου της νεοελληνικής γραφειοκρατίας μέσα από την απλούστευση των διαδικασιών. Τις πρώτες αντιγραφειοκρατικές εφαρμογές που έβαλε μπροστά η κυβέρνηση. Λέει:

« Χαρακτηριστικό παράδειγμα της απλούστευσης των διαδικασιών είναι η χορήγηση πιστοποιητικών συνταξιοδοτικής κατάστασης. Σ’ αυτήν την περίπτωση, οι ενδιαφερόμενοι συνταξιούχοι υποβάλλουν την αίτηση  στην είσοδο του κτιρίου του Υπουργείου Οικονομικών και περιμένουν να γραφεί την ίδια στιγμή το πιστοποιητικό για να το παραλάβουν. Εκεί όπου απαιτείται ειδική έρευνα και είναι αδύνατη η άμεση χορήγηση πιστοποιητικού ο συνταξιούχος ειδοποιείται τηλεφωνικά για την παραλαβή ή στέλνεται ταχυδρομικά το εν λόγω πιστοποιητικό.

Άλλο παράδειγμα είναι ότι δεν απαιτείται πλέον για την εγγραφή στα γυμνάσια και ΑΕΙ πιστοποιητικό γέννησης, αλλά χρησιμοποιούνται τα ληξιαρχικά στοιχεία γέννησης που υπάρχουν στο νηπιαγωγείο ή δημοτικό.

Οι συντάξεις

Επίσης με τα Π.Δ. 430/1981 και 1145/1981 απλουστεύθηκαν οι διαδικασίες χορήγησης άδειας λειτουργίας βιομηχανικών και βιοτεχνιών επεξεργασίας γάλακτος, που χορηγείται πια με απόφαση του Νομάρχη και της άδειας λειτουργίας βιομηχανιών και βιοτεχνιών παρασκευής κρεατοπαρασκευασμάτων. Ακόμη, σημαντική απλοποίηση έχει γίνει στην έκδοση των οικονομικών αδειών. Στον ΟΑΕΔ καθιερώθηκε η αυθημερόν χορήγηση της βεβαίωσης εξόφλησης σε οφειλέτες παλιών εσόδων, ενώ ακολουθείται η τηλεφωνική γνωστοποίηση των εγκριτικών αποφάσεων του Διοικητικού Συμβουλίου  του ΟΑΕΔ στους εργοδότες που ζητούν την υπαγωγή τους στα προγράμματα επιχορήγησης εργοδοτών, με αποτέλεσμα να έχει ο εργοδότης δυνατότητα πρόσληψης προσωπικού μέσα σε εικοσιτέσσερις ώρες.

Με το Π.Δ. 218/83 οι συντάξεις όλων των ταμείων πρέπει να εκδίδονται σε χρονικό διάστημα 2 μηνών. Στην περίπτωση που αυτό είναι αδύνατο, δίνεται προσωρινή σύνταξη.

Τα νοσήλεια των ασφαλισμένων στο ΤΣΜΕΔΕ καταβάλλονται αυθημερόν για τα απλά περιστατικά.

Στο ΙΚΑ σαν πρώτιστο αποδεικτικό στοιχείο για την ηλικία των ασφαλισμένων του ΙΚΑ ορίζεται με το Ν. 1305/1982 η αστυνομική ταυτότητα».

Και κλείνει την κουβέντα μας με την παρακάτω διευκρίνιση:

«Αυτά είναι μερικά από τα  μέτρα απλούστευσης των διαδικασιών που έχουν ληφθεί έως σήμερα. Υπάρχουν όμως ακόμη αρκετές πρωτοβουλίες του Υπουργείου Προεδρίας της Κυβέρνησης για την πάταξη της γραφειοκρατίας, που, σε συνεργασία με τα συναρμόδια υπουργεία, πρόκειται να τεθούν σε εφαρμογή γρήγορα. Όπως η αποδεικτικότητα των στοιχείων ταυτότητας σε αντικατάσταση πιστοποιητικών, η έκδοση του Οδηγού του Πολίτη, η μηχανοργάνωση του πρωτοκόλλου των Υπουργείων και άλλα συναφή μέτρα που συμβάλλουν στη σταθερή βελτίωση της λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης».