ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΕΡΓΟ Η κυβέρνηση τόλμησε τη μεγάλη τομή στη διοίκηση

Στο επίκεντρο του δημόσιου ενδιαφέροντος βρίσκεται ο νόμος για την «επαναφορά σε ισχύ, τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων του Ν.Δ. 4352/1964 και άλλες διατάξεις», που στοχεύει στην εξυγίανση και αναδιάρθρωση της δημόσιας διοίκησης. Ο επίμαχος νόμος αποτελεί το προοίμιο μιας σειράς μέτρων που θα υλοποιήσουν το πρόγραμμα της διοικητικής ανόρθωσης του ελληνικού κράτους, το οποίο έχει περιληφθεί στη «Διακήρυξη Κυβερνητικής Πολιτικής» του ΠΑΣΟΚ. Συγκεκριμένα ο νόμος αυτός αποβλέπει στη θεραπεία των παθολογικών δυσλειτουργιών της δημόσιας διοίκησης έτσι ώστε να παραμεριστούν τα εμπόδια και να ανοίξει ο δρόμος για την αναδιοργάνωση του διοικητικού μηχανισμού του κράτους «με νέες κατευθύνσεις , με νέους θεσμούς , με νέες μεθόδους και με νέες συνθήκες».

Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται και στην Εισηγητική Έκθεση του παραπάνω νόμου που κατέθεσε στη Βουλή ο υπουργός Προεδρίας της κυβέρνησης κ. Μένιος Κουτσόγιωργας.

«Στον τομέα της δημόσιας διοίκησης η κυβέρνηση έχει μελετήσει ιστορικά και διαγνωστικά όλο το διοικητικό πρόβλημα της χώρας, που δύο από τα γνωστά παθολογικά συμπτώματά του είναι η «γραφειοκρατία» από το ένα μέρος και η «ρουσφετολογία» από το άλλο.

Σε βάθος η ανωμαλία ξεκινάει από την εποχή της Βαβαρικής ξενοκρατίας και του Κωλλετικού κομματισμού και σε πλάτος καλύπτει πολλά και διάφορα οργανωτικά σχήματα επιτέλεσης των έργων της αποστολής του κράτους.

Με βάση αυτή την ιστορική έρευνα και τις προτάσεις εκσυγχρονισμού της ελληνικής διοίκησης που διατύπωνε (το 1965) ο εμπειρογνώμονας του ΟΟΣΑ G. Langrod,  για την εναρμόνιση με την Ευρώπη, έχει καταρτισθεί το προσχέδιο προγράμματος της «Διοικητικής Ανορθώσεως της Χώρας». Το πρόγραμμα αυτό θα κατατεθεί στη Βουλή μαζί με το οικονομικό και κοινωνικό πρόγραμμα της κυβέρνησης, σύμφωνα με την επιταγή του άρθρου 79, παρ. 8 του Συντάγματος».

Η αντίδραση της Νέας Δημοκρατίας.

Η κατάθεση του νομοσχεδίου στη Βουλή προκάλεσε την έντονη και οξεία αντίδραση του κόμματος της Ν. Δημοκρατίας. Η κριτική της αξιωματικής αντιπολίτευσης εστιάζεται στα ακόλουθα σημεία:

• στην «κομματικοποίηση του διοικητικού μηχανισμού του κράτους»,
• στην «αποδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης»,
• στην «αντισυνταγματικότητα του επίμαχου νόμου».

Η θεμελίωση της κατηγορίας της κομματικοποίησης του διοικητικού μηχανισμού του κράτους αναζητείται στην είσοδο στη δημόσια διοίκηση των ειδικών συμβούλων και συνεργατών, που σύμφωνα με το επίμαχο νομοσχέδιο, είναι πρόσωπα με τεχνοκρατικές γνώσεις και πολιτική δέσμευση, τα οποία η κάθε κυβέρνηση μπορεί να  τοποθετεί σαν μετακλητούς υπαλλήλους σε επιτελικές θέσεις της κρατικής μηχανής έτσι ώστε να διασφαλίζεται και προωθείται η υλοποίηση του προγράμματός της.

Η απάντηση στην κατηγορία αυτή της Ν. Δημοκρατίας είναι ευχερής τόσο από ουσιαστική όσο και από πολιτική σκοπιά. Η ratio legis  των ρυθμίσεων για ειδικούς συμβούλους και συνεργάτες είναι ξεκάθαρη και διαφανής.

Σαφής διαφοροποίηση. Με την εισαγωγή του θεσμού ειδικών συμβούλων και συνεργατών που προβλέπει το άρθρο 8 του εν λόγω νομοσχεδίου, επιχειρείται η διαφοροποίηση του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης σε υπαλλήλους της «γραμμικής κυριαρχίας» (line)και σε μέλη των «επιτελικών σχηματισμών» (staff). Με αυτή τη ρύθμιση, χωρίς να θίγεται η σταδιοδρομία των τακτικών υπαλλήλων, γίνεται δυνατή τόσο η αξιοποίηση της τεχνοκρατικής γνώσης όσο και η διευκόλυνση της εφαρμογής της πολιτικής του κυβερνώντος κόμματος. Η διατήρηση του θεσμού της γραμμικής ιεραρχίας των τακτικών υπαλλήλων και η εισαγωγή του θεσμού των επιτελικών σχηματισμών των ειδικών συμβούλων και συνεργατών αποκωδικοποιεί τις δομές της γραμμικής ιεραρχίας και πολιτικοποιεί τους επιτελικούς σχηματισμούς. Ακριβώς σ’ αυτό το σημείο ο επίμαχος νόμος διακρίνεται για την ειλικρίνεια και διαφάνειά του και έτσι αφαιρεί κάθε επιχείρημα στήριξης από τη μομφή της κομματικοποίησης της δημόσιας διοίκησης που εκτοξεύεται από το κόμμα εκείνο το οποίο ούτε ηθικά ούτε πολιτικά δικαιούται να παριστάνει τον «τιμητή» και «κήνσορα».

Η θεμελίωση της κατηγορίας της αποδιοργάνωσης του διοικητικού μηχανισμού του κράτους επιδιώκεται με την άντληση επιχειρημάτων από τις διατάξεις των άρθρων 2, 3, 4 και 5 του εν λόγω νόμου με ιδιαίτερη έμφαση στις ρυθμίσεις του άρθρου 2 με τις οποίες καταργούνται «όλες οι ιεραρχικές βαθμίδες γενικών διευθύνσεων, οι θέσεις γενικών διευθυντών και ο 1^ος βαθμός, καθώς και οι βαθμίδες των υπηρεσιών, οι θέσεις και ο βαθμός αναπληρωτών γενικών διευθυντών, μόνιμες, με θητεία ή σύμβαση…».

Ρουσφετολογία και γραφειοκρατία.

Η απόκρουση της παραπάνω  μομφής εντοπίζεται στα ακόλουθα:

Η σύντμηση της ιεραρχίας που επιχειρείται με τις ρυθμίσεις του άρθρου 2 του επίμαχου νόμου δημιουργεί πολλά κέντρα απόφασης, κατανέμει αρμοδιότητες και διαχέει την πληροφόρηση σε πολλούς διοικητικούς φορείς, καταλύει τη μονοπώληση της διοικητικής εξουσίας από τους γεν. διευθυντές, καταργεί τη στεγανοποίηση των διαφόρων δημόσιων υπηρεσιών και τέλος επιχειρεί τη μετατροπή του κάθετου συγκεντρωτισμού που διακρίνει τη δομή και λειτουργία της δημόσιας της δημόσιας διοίκησης σε οριζόντιο συντονισμό των διαφόρων διοικητικών οργάνων. Με τις ρυθμίσεις τόσο του άρθρου 2 όσο και των άρθρων 3, 4 και 5 του εν λόγω νόμου, επιδιώκεται η μείωση – αν όχι και εξαφάνιση – δύο δυσλειτουργιών της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και συγκεκριμένα της «γραφειοκρατίας» και της «ρουσφετολογίας», που κατά την εισηγητική έκθεση στο επίμαχο νομοσχέδιο χαρακτηρίζονται σαν «δύο από τα γνωστά παθολογικά συμπτώματα» του διοικητικού μηχανισμού του ελληνικού κράτους.

Η υλοποίηση του παραπάνω στόχου του ιστορικού νομοθέτη, δηλαδή της σημερινής πλειοψηφίας της Βουλής, αποτελεί στην παρούσα φάση τη μεγάλη πρόκληση της ιστορίας προς όλες τις δυνάμεις που στρατεύονται στον αγώνα της ΑΛΛΑΓΗΣ.

Μονιμότητα και εξέλιξη. Η στήριξη της κατηγορίας της αντισυνταγματικότητας του εν λόγω νόμου αναζητείται κύρια στην κατάργηση των θέσεων των γενικών διευθυντών και των αναπληρωτών γενικών διευθυντών. Υποστηρίζεται δηλαδή ότι η κατάργηση των παραπάνω θέσεων προσβάλλει τη συνταγματική κατοχυρωμένη αρχή της μονιμότητας των δημόσιων υπαλλήλων, η οποία θεωρείται ότι περιλαμβάνει και προστατεύει τόσο το δικαίωμα κατοχής της θέσης όσο και τη βαθμολογική και μισθολογική εξέλιξη.

Κι η αντίκρουση της παραπάνω μομφής όμως, δεν είναι δυσχερής. Κι αυτό γιατί:

• Αμφισβητείται η δυνατότητα υπαγωγής της βαθμολογικής και μισθολογικής εξέλιξης στην έννοια της μονιμότητας των δημόσιων υπαλλήλων. Αντίθετα, στη θεωρία και πράξη του διοικητικού δικαίου κυριαρχεί πλέον η άποψη ότι η έννοια της μονιμότητας τν δημόσιων υπαλλήλων, όπως συνταγματικά κατοχυρώνεται στο άρθρο 103 του Συντάγματος του 1975, δεν εμπεριέχει και το δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων για βαθμολογική και μισθολογική εξέλιξη. Αναγνωρίζεται ήδη τόσο στη θεωρία του δημόσιου δικαίου όσο και στη νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων, ότι η έννοια της μονιμότητας των δημόσιων υπαλλήλων, όπως θεσπίζεται στο άρθρο 103 του Συντάγματος του 1975, περιέχει και προστατεύει:
• το δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων στην κατοχή της θέσης τους
• το δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων στη μη παύση τους, όσο όμως υφίσταται η θέση τους
• το δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων στο μη υποβιβασμό τόσο στη βαθμολογική όσο και στη μισθολογική κλίμακα της ιεραρχίας.
• Ακόμη όμως κι αν γίνει δεκτό ότι η συνταγματικά κατοχυρωμένη έννοια της μονιμότητας των δημόσιων υπαλλήλων εμπερικλείει και προστατεύει και το δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων για βαθμολογική και μισθολογική εξέλιξη, και πάλι η κατάργηση των θέσεων των γενικών διευθυντών και αναπληρωτών γενικών διευθυντών δεν προσβάλλει την αρχή της μονιμότητας των δημόσιων υπαλλήλων. Και αυτό γιατί:
• Βαθμολογική και μισθολογική εξέλιξη σημαίνει τη διαμόρφωση της σταδιοδρομίας των δημόσιων υπαλλήλων στο πλαίσιο μιας βαθμολογικής ιεραρχίας και μιας μισθολογικής πυραμίδας που να ανταποκρίνεται στις γνώσεις, στην πείρα και στην προσφορά στη δημόσια υπηρεσία που υπηρετούν. Αυτό όμως δεν σημαίνει «οπωσδήποτε» και την ύπαρξη του βαθμού των γεν. διευθυντών ή του βαθμού των αναπληρωτών γεν. διευθυντών.  Αρκεί μόνο να δημιουργείται βαθμολογική και μισθολογική διαβάθμιση και να υπάρχει για τους νεοεισερχόμενους δημόσιους υπαλλήλους προοπτική βαθμολογικής και μισθολογικής εξέλιξης. Στο μέτρο που ο επίμαχος νόμος – μολονότι καταργεί τον 1^ο βαθμό της δημοσιοϋπαλληλικής ιεραρχίας και τις θέσεις των γεν. διευθυντών και αναπληρωτών γεν. διευθυντών – δεν καταλήγει στην ισοπέδωση της ιεραρχίας, αλλά αντίθετα αναδιαρθρώνει με νέα κριτήρια την ιεραρχική κλίμακα της δημοσιοϋπαλληλικής πυραμίδας, είναι όχι μόνο σύμφωνος με το άρθρο 103 του Συντάγματος 1975, αλλά και αποτελεί ουσιαστική πραγμάτωση του περιεχομένου του.

Συμπερασματικά, επισημαίνεται ότι ο εν λόγω νόμος δεν καταργεί την ιεραρχία, απλά και μόνο τροποποιεί την ιεραρχική πυραμίδα που υπάρχει μέχρι σήμερα.

Επιπλέον δεν προσφέρει κανένα έρεισμα σε μια ένσταση αντισυνταγματικότητας κατά του επίμαχου νόμου το επιχείρημα ότι με την ανακατανομή  των αρμοδιοτήτων των καταργούμενων γεν. διευθυντών και αναπληρωτών γεν. διευθυντών στους γεν. γραμματείς, διευθυντές και ειδικούς συμβούλους στην ουσία επανιδρύονται με άλλο όνομα οι καταργούμενες θέσεις.

Πραγματικά τότε μόνο είναι αντισυνταγματική η κατάργηση μιας δημοσιοϋπαλληλικής θέσης και η αντίστοιχη απόλυση του κατόχου της, όταν αυτή η θέση επανιδρύεται ουσιαστικά στη συνέχεια και ορίζεται άλλος κάτοχός της. Κι αυτό γιατί σ’ αυτή την περίπτωση προκύπτει ότι βούληση του νομοθέτη δεν είναι η κατάργηση της θέσης – εγχείρημα συνταγματικά θεμιτό – αλλά η απόλυση του συγκεκριμένου κατόχου της, δηλαδή μια ad personam ρύθμιση, που προσκρούει όχι μόνο στο δικαίωμα των δημόσιων υπαλλήλων στην κατοχή της θέσης τους, όσο υφίσταται – όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 103 του Συντάγματος του 1975 – αλλά αντίκειται και σ’ αυτή την έννοια του νόμου.

Νομικά αδιάφορη. Για τον ίδιο λόγο είναι νομικά αδιάφορη η αναφορά της σχετικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με την οποία κρίνονταν αντισυνταγματικό το Ν.Δ. 4352/1964 ως προς τις διατάξεις του, που καταργούσαν τις θέσεις των μόνιμων γενικών διευθυντών και τις μετέτρεπαν σε θέσεις «επί θητεία» γενικών διευθυντών. Κι αυτό γιατί στην παραπάνω περίπτωση του Ν.Δ. 4352/1964 υπήρχε κατάργηση των θέσεων των μόνιμων γενικών διευθυντών και μετατροπή των ίδιων θέσεων σε «επί θητεία» με απόλυση των μόνιμων γενικών διευθυντών και διορισμό άλλων γενικών διευθυντών «επί θητεία», ενώ στην περίπτωση  του επίμαχου νόμου υπάρχει κατάργηση των θέσεων των γενικών διευθυντών και αναπληρωτών γενικών διευθυντών και απλή κατανομή των αρμοδιοτήτων τους σε άλλα όργανα της δημόσιας διοίκησης μέσα στο πλαίσιο των ισχυόντων νόμων και του Συντάγματος του 1975.

Συμπερασματικά υπογραμμίζεται ότι ο επίμαχος νόμος, σ’ αντίθεση με όσα ισχυρίζονται οι ηθικά αδικαίωτοι και πολιτικά ανομιμοποίητοι επικριτές του επιχειρεί:

• την αποκομματικοποίηση του διοικητικού μηχανισμού του κράτους,
• την αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης,
• την αποκατάσταση της συνταγματικής τάξης και νομιμότητας στη δομή και λειτουργία της διοικητικής μηχανής του κράτους.