Μοντέλο μεταρρύθμισης

Τα τελευταία χρόνια, τα προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης βρίσκονται στο επίκεντρο του δημόσιου ενδιαφέροντος. Ιδιαίτερη σημασία έχουν οι αναζητήσεις γύρω από τον πολιτικό ρόλο, τη λειτουργική θέση και την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης στο σύγχρονο ελληνικό κράτος.

Αυτά τα προβλήματα συνθέτουν το πλαίσιο όπου εστιάζεται το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα της Κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ στο χώρο της δημόσιας διοίκησης.

Θεμελιώδης στρατηγικός στόχος της Κυβέρνησης της Αλλαγής εί­ναι η προώθηση και υλοποίηση ενός μοντέλου διοικητικής μεταρ­ρύθμισης που να ανταποκρίνεται στην ανάγκη για εκλογίκευση και εκδημοκρατισμό του διοικητικού μηχανισμού του ελληνικού κράτους. Στην πραγμάτωση του παραπάνω στρατηγικού στόχου συγκλίνουν όλες οι επιλογές και προσπάθειες της πολιτικής εξουσίας μετά την 21-10-1981,  όπως λ.χ.  η κατάργηση των γενικών διευθυντών και αναπληρωτών γενικών διευθυντών, η κατάργηση της πολυθεσίας, η  ίδρυση του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης, η καθιέρωση νέου αντικειμενικού συστήματος προσλήψεων στο Δημόσιο Τομέα, η αποκέντρωση με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων και προσωπικού από το Κέντρα στην Περιφέρεια  (Νομάρχη, Νομαρχιακά Συμβούλια, Περιφερειακές Υπηρεσίες και Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης)  κ.λ.π.

Το κράτος τόσο με τη μορφή του φιλελεύθερου κράτους του αντα­γωνιστικού καπιταλισμού όσο και με τη μορφή του παρεμβατικού κράτους του μονοπωλιακού καπιταλισμού διαμορφώνεται με βάση την αντίληψη ότι ο κρατικός μηχανισμός μπορεί να ρυθμίζει ή και να καθορίζει τις μορφές και τις διαδικασίες οργάνωσης και λειτουργίας της κοινωνίας πολιτών.   Έτσι το αστικό κράτος δομείται και λει­τουργεί ως επικυρίαρχος της κοινωνίας των πολιτών μέσα από την επιβολή ενός πλέγματος θεσμικών ρυθμίσεων που ανάγουν τη Δημόσια Διοίκηση, όχι μόνο σε οργανωτικό σχήμα λειτουργίας της κρατικής εξουσίας αλλά και σε μηχανισμό μορφοποίησης της πολιτικής βούλησης του κράτους.

Από τις εμπειρίες του μεσοπολέμου και τις μεταπολεμικές εξελίξεις προκύπτει ότι η Δημόσια Διοίκηση ως οργανωτικό σχήμα λειτουργίας της κρατικής εξουσίας δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις και ανάγκες των καιρών.    Οι μεταβολές που συντελούνται στη δομή και λειτουργία του σύγχρονου κράτους,  έχουν σημαντικές επιπτώσεις και στη Δημόσια Διοίκηση.   Όπως χαρακτηριστικά παρατηρεί ο Ν. Πουλαντζάς στη σελίδα323 της ελληνικής έκδοσης του βιβλίου του «Το κράτος, η εξουσία, ο σοσιαλισμός», η διοίκηση “γίνεται όχι μόνο ο τόπος αλλά και ο πρωτουργός της εκπόνησης της κρατικής
πολιτικής”. Αυτή η διαφοροποίηση της θέσης και του ρόλου της Δημόσιας Διοίκησης στο σύγχρονο κράτος και πιο συγκεκριμένα η ανάδειξη της σε κέντρο όχι μόνο εκτέλεσης αλλά και διαμόρφωσης των πολιτικών αποφάσεων εξηγεί γιατί οι διαδικασίες εκλογίκευσης και εκδημοκρατισμού του κράτους εξαρτώνται άμεσα και καθοριστικά από τη φύση,  τη δομή,  την οργάνωση και τη λειτουργία της Δημόσιας Διοί­κησης.

Γι’ αυτό και το κρίσιμο ερώτημα που σήμερα προκαλεί και αναμένει απάντηση,  εντοπίζεται στο “εάν η Δημόσια Διοίκηση    θα εξακολουθήσει να αναπαράγεται ως οργανωτικό σχήμα λειτουργίας της κρατικής εξου­σίας στο πλαίσιο της αυταρχικής λογικής που χαρακτηρίζει την αρχική εμφάνιση και διαμόρφωση της στο χώρο του αστικού κράτους ή θα μετασχηματιστεί σε τόπο σύγκλισης και συναίρεσης των επιδιώξεών του κράτους με τα συμφέροντα της κοινωνίας πολιτών”.

Σ ‘αυτό το ερώτημα καλείται να απαντήσει το μοντέλο διοικητικής μεταρρύθμισης που προωθεί η Κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ. Αυτό το μοντέλο διοικητικής μεταρρύθμισης δεν περιορίζεται σε απλές μεταβολές στο πλαίσιο του ισχύοντος συστήματος διοικητικής, οργάνωσης, αλλά επιχειρεί μια ευρύτερη ριζική αναδιάρθρωση των θεσμικών διαδικασιών οργάνωσης και λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης. Στο πενταετές πρόγραμμα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης (1983-1987)  προβλέπεται και θεσμοθετείται ως κατευθυντήρια οργα­νωτική αρχή της Δημόσιας Διοίκησης ο δημοκρατικός προγραμματισμός. Αυτό σημαίνει κατά κύριο λόγο συμμετοχή των συλλογικών φορέων εκπροσώπησης των κοινωνικών τάξεων στη διαδικασία σχεδιασμού, λήψης και εκτέλεσης των αποφάσεων. Με το σύστημα του δημοκρα­τικού προγραμματισμού η Δημόσια Διοίκηση γίνεται πολυκεντρική το μοναδικό μέχρι τώρα κέντρο αποφάσεων αντικαθίσταται με πολλά και πολυεπίπεδα κέντρα όπου υπάρχει συλλογική κοινωνική εκπροσώπηση. Αυτή η μεταβολή έχει όχι μόνο οργανωτική αλλά κύρια πολιτική σημασία, γιατί συνδέεται στενά με το θεσμικό καθεστώς της πολιτικής εξουσίας. Η Δημόσια Διοίκηση αποκτά βαρύνοντα πολιτικό ρόλο, αφού δεν περιορίζεται στη θεσμική οργάνωση της πολιτικής βούλησης αλλά μετασχηματίζεται σε χώρο όπου η σχέση ανάμεσα στην πολιτική κοινωνία και την κοινωνία πολιτών οργανώνεται στη βάση της αντίληψης εμπλουτισμού του κράτους με στοιχεία από την κοινωνία πολιτών.   Η ενίσχυση και ο εμπλουτισμός του κράτους με στοιχεία από την κοινωνία πολιτών αποτελεί σήμερα τη βασική προϋπόθεση για τον εκδημοκρατισμό του κρατικού μηχανισμού.

Το πρόγραμμα διοικητικής μεταρρύθμισης της Κυβέρνησης της Αλλαγής στοχεύει όχι μόνο στον εκδημοκρατισμό του διοικητικού μηχανισμού του κράτους, αλλά και στην εκλογίκευση της δράσης της Δημόσιας Διοίκησης,  δηλαδή σε μια δραστηριοποίηση της που υπόκειται στον κοινωνικό έλεγχο με βάση ορθολογικά κριτήρια.  Κι αυτή η επιδίωξη υλοποιείται σταθερά με τη θέσπιση διαδικασιών αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων και πόρων στην αυτοδιοίκηση όλων των βαθμίδων, με τη δημιουργία περιφερειακών τομέων κρατικής διοίκησης (επαρχία-νομός-περιφέρεια)  με αποφασιστικές αρμοδιότητες και άλλα συναφή μέτρα. Η αποκέντρωση αρμοδιοτήτων και πόρων και η δημιουργία περιφερειακής διοίκησης με αποφασιστικές αρμοδιότητες αποτελούν αλλαγές με όχι μόνο τεχνικό, αλλά κύρια θεσμικό χαρακτήρα και επηρεάζουν άμεσα τη φυσιογνωμία της κρατικής εξουσίας, που στο σύγχρονο κράτος χαρακτηρίζεται από αυταρχικές και συγκεντρωτικές τάσεις.   Έτσι λ.χ. η  ίδρυση μονάδων περιφερειακής διοίκησης ανταποκρίνεται στο αίτημα συρρίκνωσης της συγκεντρωτικής κεντρικής Διοίκησης.

Αυτές οι αλλαγές αποκαλύπτουν ξεκάθαρα ότι η Δημόσια Διοίκηση παύει να είναι  ένα απλό πλέγμα οργανωτικών και θεσμικών ρυθμίσεων που προσδιορίζουν τις διαδικασίες μορφοποίησης και υλοποίησης της πολιτικής βούλησης του κράτους και μετατρέπεται σε χώρο όπου διαμεσολαβείται μέσα από πολιτικές διαδικασίες η βούληση της κοινωνίας πολιτών.

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι η θεμελιώδης καινοτομία του προγράμματος διοικητικής μεταρρύθμισης της Κυβέρνησης της Αλλαγής εντοπίζεται στον πολιτικό ρόλο της Δημόσιας Διοίκησης. Η Δημόσια Διοίκηση δεν θεωρείται πλέον μόνο ως οργανωτικό σχήμα λειτουργίας της κρατικής εξουσίας, αλλά και ως τόπος όπου «εισβάλλει» η κοινωνία πολιτών και μπολιάζει με στοιχεία εκλογίκευσης και εκδημοκρατισμού την πολιτική κοινωνία, δηλαδή το κράτος. Έτσι εισάγεται και καθιερώνεται μία πολιτική πρακτική που αργά αλλά σταθερά μετασχηματίζει την Δημόσια Διοίκηση σε χώρο και μηχανισμό διαμεσολάβησης ανάμεσα στην κοινωνία πολιτών και την πολιτική κοινωνία, δηλαδή το κράτος.